Albert – La verità su avviso 20 e Formazione in Sicilia

Audizione seconda commissione Ars – 9 aprile 2013

Sistema della formazione professionale siciliano: Avviso 20 e sua possibilità di reiterazione nell’ambito del Piano Giovani previsto nel Piano di Azione Coesione

di Ludovico Albert

Le condizioni a febbraio 2011

1.Al quinto anno di programmazione del Fse (2007/13) gli impegni giuridicamente vincolanti ammontavano per la Regione siciliana al 18 per cento e le spese certificate al 3,5 per cento. Queste performance ponevano la Regione al penultimo posto nel confronto con tutte le regioni europee, e soprattutto rendevano assai concreto il rischio di perdere un ingente ammontare di trasferimenti.

Com’è noto, una regola fondamentale dei fondi europei è l’N più 2, la regola per cui dopo due anni debbono essere certificate spese effettivamente sostenute per un ammontare pari alle risorse allocate dalla Commissione europea due anni prima, a pena del “disimpegno automatico” per le stesse risorse che debbono quindi essere restituite: per l’Fse siciliano si trattava di certificare ogni anno circa 300 milioni di euro (il totale del PO Fse era infatti di 2.100.000.000 di euro, distribuiti in una programmazione settennale).

Più ancora del pesante ritardo nella programmazione, era però grave che non fossero state predisposte azioni che potessero in tempi rapidi far lievitare impegni e spese: gli avvisi 7 (avrebbe dovuto mobilitare risorse per 130 milioni di euro) e 8 (per 177 milioni di euro) che erano statibanditi nel 2009 non sono stati in grado di superare l’esame della Corte dei Conti i cui rilievi peraltro sono impressionanti, a cominciare dal fatto che “si rileva l’impossibilità di ricostruire l’iter attraverso il quale è scaturita la valutazione tecnica dei singoli progetti”, per quanto riguarda invece l’Avviso “Futuro semplice” si trattò semplicemente di  prendere atto (si veda anche  quanto di recente è emerso circa le considerazioni dell’Olaf sul Ciapi di Palermo) dell’impossibilità di procedere oltre.

2. Nel 2010 la Regione siciliana, per quanto riguarda il Fse, a causa del meccanismo dell’N + 2 (una certificazione di spesa troppo bassa) ha perso ben 14 milioni di euro tra quota europea e quota ministero del tesoro(l’unica regione italiana che si può fregiare di questo risultato negativo).

3.Nelle prime interlocuzioni avute come autorità di gestione dell’Fse con la DG Occupazione della Commissione europea mi è stata comunicata la complessa situazione del contenzioso relativo al Por 2000/06, conclusasi in questi ultimi mesi con una proposta di taglio dei finanziamenti di oltre 400 milioni di euro, la proposta di taglio più grande mai effettuata in Europa sul Fse. Un taglio (a valere su una chiusura prospettata alla Commissione a metà 2009 e su attività svolte fino a quella data) in larga misura attribuibile alla difficoltà di rendicontare azioni relative ai Prof siciliani (L.R. 24/76) per diversi anni “elevatia misura”.

4.Nel 2011 il capitolo di bilancio dell’Ars per il Prof della legge 24/76 risultava fortemente insufficientee mi fu comunicato che nel 2012 non ci sarebbero più state le condizioni per assicurare copertura finanziaria. Nel 2012 non fu possibile per il bilancio della Regione assicurare neppure la quota annuale di 30 milioni di cofinanziamento del Fse di sua spettanza!

5.A fine febbraio 2011 non era ancora stata predisposta neppure la circolare di programmazione del Prof 2011.

Prof 2011

L’avvio del Prof 2011 avvenne quindi con evidente ritardo, le attività iniziarono solo nel mese di maggio e si protrassero fino a maggio del 2012.

Con le risorse necessarie per meno di un anno di attività si finanziarono quasi 18 mesi di attività degli organismi attuatori.

Tenendo conto delle scarse risorse disponibili per il Fondo di garanzia (per la L. 10/2011 furono stanziati esclusivamente 6 milioni di euro, successivamente ulteriormente ridotti), fu necessario per la prima volta nella storia del Prof siciliano, accedere alla Cassa integrazione in deroga, previa intesa con il Ministero del lavoro che integrò in modo significativo le risorse disponibili.

Né fu possibile fare ricorsoalla “messa in formazione” dei lavoratori degli enti di formazione, modalità utilizzata negli anni passati come ammortizzatore sociale. Essa è, infatti, oggi sottoposta ai vincoli in materia di aiuti di stato dettati dal Regolamento 800 del 2008.  Essi prevedono la compartecipazione ai costi del progetto da parte delle imprese (e gli enti, ancorché non a fine di lucro, sono da questo punto di vista considerati a tutti gli effetti “imprese”)[1].

Avviso 20

Obiettivi principali:

1. ricondurreil vecchio sistema della formazione professionale finanziato a valere sulla legge 24/76 con i fondi della Regione Siciliana, nel finanziamento possibile a valere sul Fse. Si conseguenza si sono introdotte nuove procedure di evidenza pubblica nella selezione degli enti beneficiari e si è rovesciato il meccanismo di riconoscimento delle spese, centrandolo sull’effettivo svolgimento delle attività (ore di formazione e presenza allievi) anziché sul pagamento degli stipendi, che aveva in larga misura determinato le criticità del precedente Por,
2. indirizzare il sistema a un ridimensionamento del settore, notoriamente sproporzionato in relazione ai reali fabbisogni del territorio e nel confronto con le altre regioni italiane. A tal fine il criterio individuato è stato quello della reale presenza degli allievi. Oggi ritengo di poter affermare che rispetto al finanziamento iniziale, in fase finale la spesa effettiva si ridurrà di circa il 20 per cento (sarebbe interessante che a 10 mesi dall’avvio dell’avviso 20 l’amministrazione iniziasse a produrre stime attendibili sul tema). Una riduzione legata all’unico criterio oggettivo relativo alla domanda e non all’offerta di formazione utilizzabile al momento della predisposizione del bando: l’effettiva presenza degli allievi,
3. introdurre alcuni elementi di qualità (priorità alle filiere delle energie rinnovabili, del trattamento rifiuti, della valorizzazione delle risorse naturali e culturali, dell’agro alimentare e marketing dei prodotti agricoli).
4. Offrire la possibilità agli enti e agli operatori di investire sulla qualità delle loro prestazioni, anche a partire dalla certezza triennale della programmazione formativa

 

Il rischio disimpegno a fine 2011 e le scelte (obbligate) di rimodulazione finanziaria del Fse

Le preoccupazioni (sempre per il rischio reale di incorrere nel disimpegno automaticodell’N + 2), oltre che della Regione siciliana, della Commissione europea e del Governo nazionale hanno portato nel corso dell’anno 2011(così come peraltro è avvenuto anche per il Fesr) a rimodulare in modo significativo la programmazione finanziaria del PO Fse lungo le seguenti linee di azione:

1. accelerazione delle azioni messe in atto dalla Regione (avviso 20, avviso 19, semplificazioni amministrative come l’introduzione dell’Unità di costo standard e, attraverso le modifiche del Vademecum, il riconoscimento di costi prima dichiarati inammissibili, riorganizzazione dei sistemi informativi, dei controlli e di relazione con i beneficiari, predisposizione di sistemi informativi che organizzano e tracciano tutti i passaggi delle istruttorie amministrative, ridefinizione capitolati per indagine sui fabbisogni formativi, controlli sui bilanci degli enti finanziati etc.),
2. riduzione della quota di cofinanziamento nazionale. I regolamenti europei richiedono almeno il 25 per cento di cofinanziamento, il PO Fse siciliano era composto da 50% Fse, 40% ministero del Tesoro, 10% Regione siciliana.Era quindi possibile proporre una riduzione del PO teoricamente fino al limite di 525 milioni di euro.

La scelta fu,nell’ambito del Piano di Azione Coesione (PAC),di richiedere alla Commissione europea l’autorizzazione a ridurre la quota del Ministero del Tesoro per 452 milioni di euro, diminuendo per questa cifra l’importo totale del PO Fse e quindi diminuendo anche l’importo complessivo che ogni anno è necessario certificare al fine di evitare il disimpegno automatico delle risorse. Un insieme di risorse che,anche seguendo gli indirizzi cogenti della Commissione europea, si scelse di destinare a uno specifico Piano giovani da realizzare in Sicilia, a titolarità della Regione (primo esempio nel PAC affidato per la gestione direttamente all’Amministrazione che deve ridurre il suo PO).

L’approvazione formale di questa modifica è stata comunicata da parte della Commissione europea negli ultimi giorni dello scorso anno 2012.

Per questa via i 452 milioni di euro restano dedicati ad attività coerenti con quanto programmabile dai regolamenti Fse e a disposizione della Regione siciliana, a cui vengono assegnati tramite delibera Cipe, senza però il vincolo temporale di spesa dell’N+2: sono cioè messi in sicurezza,

3. utilizzo da parte del PO Fse come organismo intermedio del PON Miur del Fse che aveva in quel momento disponibilità di bandi già approvati e di azioni da svolgere nel territorio siciliano per:

• tirocini presso imprese nazionali ed estere degli studenti degli istituti tecnici e professionali siciliani,
• la frequenza all’estero di corsi di lingue da parte di studenti siciliani,
• interventi finalizzati a combattere la dispersione scolastica,
• formazione docenti e sperimentazione didattica.

Una scelta obbligata per la Regione fortemente in ritardo, e sostanzialmente imposta dalla Commissione.

4. Utilizzo del Formez e della SSPA, enti in house della Regione siciliana, al fine di realizzare (per complessivi 10 milioni di euro) azioni di rinforzo per le pubbliche amministrazioni (l’asse specifico del PO Fse riservato a questa finalità nel 2011 registravauna spesa uguale a  zero!).

Il secondo e il terzo anno dei finanziamenti relativi all’Avviso 20

Tenendo conto, sia della scarsa disponibilità di risorse regionali, sia delle disponibilità del Po Fse, sia delle risorse che sarebbero potute giungere da altre fonti, come quelle a valere sul Piano di Azione Coesione, l’ipotesi individuata per la triennalità del  finanziamento dell’Avviso 20 fu:

• il primo anno a valere sul PO Fse 2007/2013,
• il secondo a valere sul Piano di Azione Coesione (Piano Giovani),
• il terzo sul PO Fse 2014/20, attualmente in fase di programmazione.

Un avviso “plurifondo”, che recepisce un meccanismo normalmente messo in atto dalle Regioni nel passaggio tra una programmazione e l’altra del Fse al fine di garantire continuità alle azioni finanziate, ma anche maggiore efficienza nella spesa. Una modalità che consente, tra l’altro, di evitare di tenere bloccate ingenti somme sul bilancio regionale di un’annualità, allorquando esse sono effettivamente utilizzate e spese in anni successivi.

Compatibilità dell’Avviso 20 con la programmazione descritta nella Priorità 3 Formazione Giovani del Piano di Azione Coesione: contenuti, risorse, target

1. L’Allegato 9 alla seconda edizione del Piano di Azione Coesione, il cosiddetto Piano Giovani della Sicilia, (Cfr. il sito del Ministero della Coesione Territoriale) prevede a p. 133 l’azionePriorità 3: Formazione giovani, i cui Obiettivi specificisono: “promuovere il successo formativo e professionale di tutti i giovani; aumentare l’occupabilità dei giovani NEET”.

Per le Modalità di attuazione (e i contenuti) di queste azioni si riporta per intero quanto previsto nel Piano: “Con questo intervento si intende intervenire in particolare, anche se non esclusivamente, su giovani con difficoltà spesso legate a fenomeni di marginalità sociale o a bassa scolarità o livello formativo, offrendo un’opportunità di recupero e di reinserimento in un percorso formativo in grado di rafforzarne le opportunità occupazionali.

…

Più nello specifico l’intervento è così articolato:

– realizzazione di attività di orientamento che superi la mera ottica informativa a vantaggio di un approccio in cui l’informazione viene integrata e completata da strumenti diagnostici/conoscitivi finalizzati a sostenere nei confronti dell’utenza potenziale processi di crescita della conoscenza di sé in relazione al proprio futuro formativo/occupazionale. Tale orientamento si dovrà attuare con continuità accompagnando i giovani destinatari con un processo di vero e proprio tutoring, lungo tutte le fasi del percorso, dall’entrata alla fase di transizione verso una opportunità di lavoro;

– implementazione di percorsi di formazione di durata medio lunga comunque non superiori alle 1000 ore, volti ad assicurare competenze a forte caratterizzazione professionale finalizzate a sostenere l’occupabilità e l’effettivo ingresso nel mercato del lavoro dei giovani inoccupati e disoccupati con una specifica attenzione a quelli appartenenti alle fasce relativamente più deboli in quanto legati a fenomeni di marginalità sociale ed abbandono scolastico/formativo. Questi percorsi formativi saranno strutturati in modo da consentire l’acquisizione da parte dei destinatari, ove non posseduta, di una qualifica professionale corrispondente al Quadro Europeo delle Qualifiche (EQF), e comunque, in ogni caso, dei livelli di competenze e conoscenze tecniche di base necessarie per rafforzarne le opportunità di accesso al mercato del lavoro. La logica che dovrà guidare questi interventi di formazione per l’occupabilità deve essere quella della stretta coerenza tra le azioni formative proposte e l’adattabilità ad un mercato del lavoro sempre più complesso ed articolato, all’interno del quale il possesso di competenze di natura specialistica ma fortemente caratterizzate da elementi di trasversalità rende meno problematica la congiunzione tra i bisogni formativi espressi dal sistema produttivo e l’offerta formativa del sistema regionale;

– il riconoscimento di un bonus premiale per l’Ente (pari a € 500 per ciascun destinatario del corso) che alla fine del percorso, grazie ad un’attività di accompagnamento all’inserimento lavorativo, viene occupato sulla base di un contratto tempo pieno di durata non inferiore ad un anno. Qualora l’inserimento lavorativo riguardi un contratto a tempo determinato di non meno di 24 mesi o un contratto di apprendistato il bonus si incrementa di ulteriori € 250 per arrivare a € 1000, qualora l’occupazione si realizzi a valere di un contratto a tempo indeterminato. Nel caso di destinatari disabili, i valori del bonus sono incrementati del 20%;

– l’erogazione di incentivi per quelle imprese che assumono il giovane alla fine del suo percorso formativo.”

Per quanto riguarda i contenuti la coerenza della Priorità 3 del Piano Giovani con quanto disposto dall’Avviso 20 è evidente.

2. Per quanto riguarda le risorse finanziarie la Priorità 3 del Piano Giovani stanzia:

	Risorse (mln di euro)	Destinatari diretti
Orientamento/formazione	286,0	35.000
Bonus premiale per avvenuta collocazione lavorativa	4,0	5000
Incentivo assunzione	24,0	4000
Totale	310,0

Per la programmazione della Priorità 3 sono stati previsti 286 milioni di Euro, una quantità di risorse che non può che essere dedicata al funzionamento di un intero sistema di formazione. E non si può certo pensare che sia casualela assoluta corrispondenza del valore della Priorità 3 del Piano Giovani con il valore di ciascuna annualità di programmazione dell’Avviso 20.

3. Il tema del target.

Il Piano Giovani ha come target le persone di età fino a 32 anni. Oggi, nel complesso dei tre ambiti di attività (Forgio, Fas e Fp) dell’Avviso 20, è verosimile che la percentuale di giovani allievi compresi entro i 32 anni sia stimabile intorno al 65/70 per cento dei frequentanti (si tratta in ogni caso di un dato facilmente reperibile da parte dell’Amministrazione).

Nulla vieta che l’Amministrazione richieda che almeno l’80 per cento dei frequentanti della prossima annualità rispetti le caratteristiche di target previste dal Piano Giovani (in tutti i progetti Fse i target non sono mai assoluti, ma fortemente prevalenti e una percentuale dell’80 per cento è sempre considerata accettabile). Di più, si potrebbe non finanziare con le risorse del Piano giovani l’ambito FP (anche se già oggi anche in questo ambito i minori di 32 anni sono sicuramente intorno al 60/65 per cento). Peraltro l’ambito Fp vale “solamente” 14 milioni di euro (su un totale annuo di 286) e le risorse risparmiate sulle attività non avviate potrebbero essere in parte destinate a questa finalità.

L’Avviso 20 e le clausole che consentono all’Amministrazione una sua declinazione più coerente con nuove finalità e con quanto disposto nella Priorità 3 del Piano Giovani

L’Avviso 20 è stato predisposto per lasciare all’Amministrazione ampi margini di miglioramento nel corso delle riprogrammazioni dell’offerta formativa per gli anni successivi (2013-2014). Nel momento in cui essa, anche a seguito del confronto con le parti sociali e delle indagini avviate sui fabbisogni formativi, divenisse in grado di esprimere specifiche esigenze su particolari filiere formative o su determinati territori, così come in relazione a esigenze di particolari target di allievi (per età, titoli di studio, livelli di competenza, abilità/disabilità etc.), sarà possibile procedere a opportune rideterminazioni, fermi restando i limiti dei finanziamenti già disposti (piuttosto consistenti!).

La reiterazione consente di plasmare la nuova offerta, sia in maggiore coerenza con le priorità richieste dalla Commissione europea allorquando ci si accinse a riprogrammare il PO Fse per cui si richiese di destinare alla priorità giovani tutto quanto non era stato impegnato in modo giuridicamente vincolante, sia in maggiore coerenza con le esigenze ritenute prioritarie dall’attuale Amministrazione regionale.

1. La riduzione del finanziamento complessivo.

Nell’Avviso 20, al punto 1, successivamente alla definizione delle risorse attribuite per ciascun ambito a ciascun territorio e al numero degli allievi previsti in ciascuno di essi si specifica: “per le annualità 2013 e 2014, tale fabbisogno sarà oggetto di verifica da parte del Dipartimento dell’Istruzione e della Formazione Professionale, che provvederà al suo eventuale aggiornamento”.

Inoltre, nell’Atto di adesione, sottoscritto dall’Amministrazione con tutti gli enti di formazione che oggi lavorano sull’Avviso 20, si prevede all’art. 8 (Capacità realizzativa): “fermo restando l’impegno del Soggetto beneficiario a svolgere l’Operazione secondo quanto contenuto nel Progettoapprovato e finanziato e nel Progetto esecutivo, il finanziamento delle attività formative per le annualità successiveal 2012 sarà riconosciuto sulla base della capacità realizzativa del Soggetto beneficiario, con riferimento alle attivitàsvolte nel corso della predetta annualità, decorrente dalla data di pubblicazione sulla G.U.R.S. dei DD.DD.GG. nn.1346 del 27 aprile 2012 e 2079 del 31 maggio 2012”.

A ogni ente di formazione sarà affidato nelle successive annualità solamente un finanziamento corrispondente quindi non a quanto stanziato, ma al numero dei corsi effettivamente realizzato (la cosiddetta “capacità realizzativa”), nettamente inferiore per un complessivo 20 per cento circa.

2. Possibilità di ricorrere per le successive annualità a risorse di provenienza diversa da quelle del Fse

Al punto 5 (durata e risorse finanziarie) dell’Avviso 20 si specifica: “Per i pacchetti formativi da avviare nell’annualità 2012 è disponibile l’importo complessivo di euro 286.602.073,00 a valere sul PO FSE, Asse II Occupabilità. Per le edizioni successive, le risorse del FSE potranno essere integrate da risorse a valere sul Bilancio regionale”.

Orbene le risorse del Piano Giovani dovranno appunto essere assegnate al Bilancio regionale (a tal proposito si registra un ritardo critico, considerato chesiamo ad aprile e non è ancora iniziata la procedura per la richiesta al Tesoro dei trasferimenti!), a seguito di una delibera Cipe e del placet del“Comitato di direzione” del Piano stesso, composto oltre che dalla Regione siciliana, dalla DG Occupazione della Commissione, dai Ministeri della Coesione Territoriale, del Lavoro e del Tesoro (per la governance del Piano si veda quanto disposto nella delibera215 “Piano straordinario di intervento a favore dell’occupabilità dei giovani (Piano Giovani) del 21/6/2012 della Giunta della Regione siciliana, allegato A punto 6 Modalità di attuazione, pp 46 e seguenti).

3. Possibilità di reiterazione delle attività negli anni successivi

Nell’avviso 20 al punto 4 (pacchetti formativi, limiti e riedizione delle presentazioni delle proposte) si specifica:

“Ciascun pacchetto formativo, così come approvato, potrà essere oggetto di riedizioni nelle successive annualità 2013 e 2014 a condizione che:

• vi sia la necessaria copertura finanziaria a valere sul PO FSE e sul Bilancio regionale per l'esercizio finanziario di riferimento;
• il finanziamento relativo al pacchetto formativo, approvato nella precedente annualità, non sia stato oggetto di revoca;
• l’Organismo formativo abbia dichiarato, al momento della presentazione della proposta, la propria disponibilità a realizzare le successive edizioni dei percorsi formativi, anche rimodulandole, utilizzando il modello di dichiarazione di cui fac-simile all’Allegato 1;
• I soggetti finanziati, a valere sul presente Avviso, abbiano comunicato annualmente all’Amministrazione regionale (Dipartimento Istruzione e Formazione Professionale), con scadenza 30 giugno, i dati relativi al bilancio, di cui all’art. 7.1 del presente Avviso. L'omessa comunicazione di tali informazioni determina il mancato finanziamento per l’anno successivo.”

4. Possibilità di indicare nuove priorità formative (per tipologie di attività e per caratteristiche di allievi)

Quanto previsto nel punto 1 dell’Avviso 20, e riportato più sopra, consente di per sé di variare le quantità di attività formativa per ambito territoriale (provinciale) e per tipologia di attività (Forgio, Fas, FP).

Per quanto riguarda invece i contenuti delle attività formative (filiere produttive, tipologie di corsi e/o di certificazione, target e tipologie di allievi, ivi comprese naturalmente le età) nell’Avviso 20, sempre al punto 4 (pacchetti formativi, limiti e riedizione delle presentazioni delle proposte), si specifica:

“A fronte di variazioni nell’evoluzione prevista dei fabbisogni rilevati, l’Amministrazione regionale potrà, d’intesa con i soggetti proponenti selezionati, disporre la revisione della proposta progettuale in modo tale che questa sia più coerente con gli obiettivi programmati”.

Conclusioni

Alla luce di quanto sopra esposto, non può seriamente dubitarsi che, grazie alla plasmabilità dell’offerta formativa consentita da quanto disposto dall’Avviso 20, l’Amministrazione precedente non avesse previsto un percorso certo per il reperimento delle risorse.

Al contrario, se non si fosse attuata la riprogrammazione del PO Fse nell’ambito del Piano di Azione Coesione, le risorse sarebbero state con certezza perse e rese alla Commissione, come peraltro era già effettivamente avvenuto in precedenza.

La coerenza con quanto previsto nel Piano Giovani, già oggi è sostanzialmente sufficiente.

Con pochi accorgimenti il Dipartimento regionale dell’Istruzione e della Formazione professionale può richiedere che si rispetti con maggiore rigidità il target (minori di 32 anni) previsto nel PAC, così come l’Amministrazione, se lo ritiene opportuno, può indicare nuove priorità formative per filiera o per tipologia di corso ritenute prioritarie in specifici territori o nell’insieme della regione siciliana.

Con le difficoltà di competenza e di cassa oggi vissute dalle amministrazioni pubbliche in genere, e dalla Regione siciliana in particolare modo, risulterebbe anacronistica la predisposizionedi bandi pluriennali che impegnano e immobilizzano in un’unica annualità di bilancio le ingenti risorse necessarie oltre che per l’anno in corso, anche per i due anni successivi. Tuttavia la formazione, anche quella professionale, per essere di qualità richiede che vi sia almeno una quota di stabilizzazione delle attività e quindi la predisposizione pluriennale della programmazione.